2012年12月6日-7日，由中國能源網研究中心主辦的“2012非常規油氣合作伙伴峰會”在北京順利召開。在6日下午的會議中，中國能源網副總經理陳炯作了題為“從中美監管對比看中國頁巖氣開發市場化”的演講。

陳炯表示，中國能源網研究中心一直以來非常關注分布式和天然氣利用等方面的問題。研究中心曾在2011年受國家部委委托，進行加快頁巖氣體制政策的研發。這個課題的成果上報給國家有關領導，得到了重要的批示。2011年底，頁巖氣作為172個獨立礦種的身份正式確立，使得市場化開發頁巖氣的大門打開。2012年，研究中心進行了這個課題的二期研究，為了深入了解美國監管和情況，研究中心成立了“頁巖氣考察組”對美國進行了實地的考察和調研。

這個課題主要的目的是通過借鑒國外的先進經驗，并且結合國內現在具體情況，就如何推動頁巖氣產業有序發展，提出監管和扶植政策的建議。市場化開發頁巖氣，對于我國來說并不是一個輕松的選擇。中國的常規油氣的開發，并不是用完全市場化的方式進行，選擇市場化開發非常規油氣，與現行的做法存在著沖突。由于我國常規油氣開發依賴于幾個大的央企，在監管市場等方面，我們面臨著空白，仍有很多問題需要解決。

中國的油氣工業用大慶會戰的方式解決了石油的開發，那么是否可以也用這樣的方式解決非常規油氣的開發？包括放開價格管制和市場準入。如果不開放準入，是否能夠完全解決中國非常規氣開發的問題？帶著這些問題，中國能源網研究中心頁巖氣課題組進行了大量的調研。在無數次的專業座談討論的基礎上，我們認識到，從美國開發頁巖氣的經驗來看、從中國幾十年來的油氣產業發展歷程來看、從中國煤層氣開發的現狀來看，選擇市場化開發非常規氣的確充滿了困難，但這是明智的選擇。市場化開發非常規氣關系到體制的改革，當前我們面臨著大量監管政策的設計等等方面的問題。

我國有《電力法》和電監會，煤炭有《煤炭法》，只有油氣產業的領域里沒有相關的法律政策。在研究的過程中我們發現相關的文件只有一句話：“由國務院指定有關部門來管理”。如果要加強監管，那么我國不僅僅面臨著規章制度設計的問題，也包括管理機構、管理體系如何設置的問題，這并不是某一個部門可以解決的。應由國家層面進行頂層設計的問題。包括管理機構如何設置，我們現有的管理機構他們的職能是否能夠完全覆蓋這些管理。這是市場化過程中間必須面對的問題。

美國頁巖氣革命的成功，使得美國市場天然氣供大于求，在近兩年天然氣的價格有很大下降，這使得之前進行頁巖氣開發的公司都不能盈利。這些公司為了生存，有很多都在尋求頁巖油的開發。他們在頁巖油方面的成功，使得美國近年來的石油產量增速保持在全世界領先位置。這就是市場的力量。

美國頁巖氣的成功，正是得益于其高效、完善、合理的監管體系。美國的行業監管發展的經歷了一個很漫長的過程，前后大概用了70年來完善監管體系。而我國自十一屆三中全會以來，油氣產業的發展并不迅速。目前我們已經有一些舉措，包括天然氣價格的改革的啟動，現在在兩廣在試點；包括礦權的市場化，國土資源部正在進行招標。但我國的行業監管機構和責任并沒有明確。通過對美國監管體系了解，我們發現，美國政府對于頁巖氣產業開發管理有高度戰略性的思維。在產業剛剛起步之時，美國政府會自己組織完成基礎工作，包括地質資料調研和重點技術的公關，并通過能源立法和減稅給予扶持。這對我國有很大的其實。此外，美國的監管制度是清晰、透明的，追求市場的公平，并最大限度保護環境，鼓勵競爭保證市場化。

美國能源部不具有監管職能，各個州有自己的法律和自己的監管部門。比如在德克薩斯州有德州鐵路委員會進行頁巖氣的監管。其委員不是由德州州長或聯邦政府任命，而是由全州普選，這保持了它有非常公立有效的監管機構。

美國的立法監管的這種“三權分立”，使得監管可以真正做到公正公平。在美國，不僅是對于非常規氣的開發，包括所有傳統油氣開發都適用。對非常規油氣開發和水平井有專門法律監管，所以它有一套非常完整的法律體系。對于美國來說，所謂的“行業標準”并不是這個行業最高的標準，而是行業里最低的規范。

目前中國的行業管理機構，有發改委、能源局、國土部等等?，F在所有部門管理職責是否可以覆蓋我們應有的管理職責？他們之間是否有交叉和邊界不明確的地方？是否可以統一協調？目前來看是有很多工作要做的。關于我國行業監管的現狀，比如天然氣的價格改革在兩廣進行了試點，礦權市場化進程也已經開始，但在市場化過程中相關法律并不完善，獨立礦產管理細則沒有正式進入程序。管理機構框架責任分工也沒有明確。

美國的礦權管理是礦權租賃。美國的土地是大部分是私有，還有一部分是公有，但是公有和私有土地采取的礦權租賃的方式是基本一樣。都是通過競標，取得租賃權。只有在競爭性的競標流標，才會進行非競爭性的競標。這是對公有土地和私有土地分別不同的處理方式。還有一部分土地的地表權和地下礦產權力是分割的。我國的礦權是國家所有。現在探礦許可證是由國土部招標，而且探礦權和開采權是分開的。擁有探礦許可證的人只是優先被授予采礦許可證。

美國的頁巖油氣的開發，每口井都會有具體的監管方式，他們的工作非常細致。而中國的頁巖氣現場監管方式，基本上是按照國家要求和企業內部的規范來進行操作。國土部會定期進行檢查，這一點并沒有強制的措施。頁巖氣作為獨立礦種，其生產規范條例仍然存在缺失。僅僅是按照原來的礦產資源管理法管理，但其他開發過程監管條例等等仍沒有明確。礦權中標人以承諾書的方式承擔勘探相關責任和風險，然而這方面并沒有法律來支撐。

此外，由于頁巖氣開發對環境有著重大的影響，美國對此也是高度重視。從水、空氣、土地等各個方面它都有專門的法律來進行監管。

最后，陳炯代表中國能源網研究中心對我國頁巖氣的監管提出了建議：通過對比以及借鑒美國的成功經驗，我國應明確政府對頁巖氣監管的要求和分工，加快形成監管能力；明確頁巖氣生產過程的監管體系、分工及具體行業規范；啟動油氣立法進程，加快價格機制及頁巖氣市場化改革等等。