保障新能源發(fā)展的用地、用海需求，并實現(xiàn)新能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，是未來新能源大規(guī)模發(fā)展的難點。國家發(fā)展改革委、國家能源局近日發(fā)布的《關于促進新時代新能源高質量發(fā)展的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，明確提出推動解決制約新能源行業(yè)發(fā)展的用地困境。

目前，以風電、光伏項目為代表的新能源項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜，用地目的多樣，給新能源項目的開發(fā)建設及生態(tài)環(huán)境保護帶來了相應的風險問題。新能源土地困境，原因幾何?如何避免“一刀切”的管理方式，保障新能源發(fā)展合理空間?

新能源用地審核仍存難點

與傳統(tǒng)能源相比，新能源占地面積大。隨著新能源規(guī)模快速擴大，土地資源已經(jīng)成為影響新能源發(fā)展的重要因素。為實現(xiàn)新能源大規(guī)模、高比例、高質量發(fā)展目標，需要打通新能源用地問題的堵點與難點。

新能源用地申請，首先要過建設指標審核關。在我國西部地區(qū)建設風光電站，地廣人稀建設場地充足，而在中東南部區(qū)域建設，因絕大部分平原都屬永久基本農田，則導致部分新能源項目無法得到合理開發(fā)利用。“一般農田用地允許建設風電項目，但需要轉為建設用地，各地建設用地指標有限，且指標獲取周期長。”可再生能源學會風能協(xié)會秘書長秦海巖表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發(fā)電的一大困難。

不僅風電項目的土地使用存在審批繁瑣和指標獲取難問題，光伏項目也存在著土地使用不規(guī)范甚至違規(guī)占地等問題。“按照此前各地光伏項目建設用地規(guī)范進行審批，過程繁瑣還大大增加了企業(yè)成本。”一位光伏業(yè)內人士告訴記者，新能源用地規(guī)則體現(xiàn)在復合項目建設要求和認定標準等方面，還存在著“模糊地帶”。

除了審批和占地問題，風光電站建設還面臨著土地性質與實際情況是否相符的認定難點。

“在我們投資建設光伏電站之前，有的土地已經(jīng)荒廢很久。”河南億光能光伏科技有限公司朱保成告訴記者，光伏用地絕大多數(shù)都是農民不愿意種的荒地，稍微好用的土地，農民都不舍得給別人用于光伏。但實際上，認定為農業(yè)用地的土地，仍存在無法耕種的情況。記者了解到，部分光伏投資方認為，讓農業(yè)同光伏電站建設更好地融合發(fā)展，應該是未來新能源發(fā)展的一大趨勢。

“農光互補、林光互補等復合型光伏項目的發(fā)展初衷是好的，但需要政府、行業(yè)共同努力，使行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。”一位分布式光伏開發(fā)商告訴記者，農光互補是有實踐可行性的，但也存在項目急功近利，毀田毀林情況，需要進一步完善政策和技術標準。

最后，衡量新能源項目土地的標準也是值得關注的問題。由于風電、光伏等新能源項目普遍占地較大，涉及土地類型復雜、用地目的多樣。哪怕是同樣的農業(yè)用地，在不同省份也會完全不同——不同地區(qū)的耕地產量、用地成本等無法用固定的標準衡量。《實施方案》發(fā)布后，進一步明確了新能源用地規(guī)范，后續(xù)的政策落地值得期待。

規(guī)范引導解決新能源占地問題

進入新世紀，我國新能源項目以“井噴”式速度發(fā)展起來，隨之而來的就是占地問題如何解決。《土地管理法》對于建設項目須嚴格使用國有建設用地的規(guī)定已經(jīng)無法滿足新能源項目大量使用土地的要求。近十年來，我國對于新能源用地政策還處于不斷調整發(fā)展的狀態(tài)。

總體來看，新能源用地政策正在逐步收緊。尤其是在光伏行業(yè)，自2021年下半年以來，山東、廣東等地紛紛出臺政策暫停了光伏項目占用耕地的備案;今年以來，政策收緊的趨向更加明顯，2022年6月河南省出臺了“光伏陣列區(qū)用地一律辦理建設用地”的要求，江蘇省也下文要求調查統(tǒng)計光伏占用耕地及是否影響產能。有行業(yè)調研顯示，中東部地區(qū)一般農用地建設光伏的政策也在逐步收緊，對未來光伏行業(yè)發(fā)展形成一定挑戰(zhàn)。

此外，記者注意到，《實施方案》明確提出，新建新能源項目要嚴格執(zhí)行土地使用標準，不得突破標準控制。那么在政策日趨嚴格的當下，風電光伏項目用地困境當如何破解?

以光伏電站為例，嚴格按照規(guī)定以光伏陣列區(qū)所占面積辦理建設用地審批手續(xù)的方式建設光伏項目，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發(fā)，要么將光伏與草地、林地、農田等結合，建設互補共存的復合型光伏項目。

“利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。”中倫律師事務所律師王威撰文指出。目前，各地出臺的光伏復合項目用地規(guī)定除了對項目建設提出要求，都明確嚴禁出現(xiàn)拋荒、撂荒等行為。

“要保障農業(yè)產出與光伏發(fā)電產出并重，就要建設一套光伏復合項目的土地可持續(xù)管理體系。農業(yè)產出水平應參考當?shù)赝愅恋氐漠a出水平，進行標定并分級管理。”樂山太陽能研究院院長姜希猛表示，新能源項目建設需要加強規(guī)范引導，建立一套土地可持續(xù)管理體系。

“此次發(fā)布的《實施方案》，已經(jīng)考慮到未來新能源項目建設用地在前期難以準確定位、實際占地體量不大的實際情況。”秦海巖表示，將新能源項目的空間信息按規(guī)定納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，既保障了新能源項目的合理用地需求，也保證了項目規(guī)劃的合法性。

此外，在如何滿足新能源用地、用海需求方面，《實施方案》提出，鼓勵“風光漁”融合發(fā)展，切實提高風電、光伏項目海域資源利用效率。大力推廣生態(tài)修復類新能源項目，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區(qū)等礦區(qū)開展具有生態(tài)環(huán)境保護和修復效益的新能源項目。《實施方案》為強化規(guī)劃統(tǒng)籌，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性，避免頻繁重復調整規(guī)劃打下基礎。