周末，國土資源部的一紙文件將農光互補項目推向了風口浪尖。之前，曾經收集了一些資料，希望對大家理解這個問題有幫助。

資料1：國土資源部的部長信箱回復

回復日期：2014-11-13

回復部門：耕地保護司

咨詢：新建農業大棚，棚上安裝太陽能電池板發電，太陽能支架采用鋼結構，支架與大棚結構相連接。該光伏電站規模為50兆瓦，所發電量饋入電網，大部分不會用于直接服務農業生產。請問此類農業大棚光伏電站是否需要辦理農用地轉用審批手續和其他相關用地、規劃手續?

回復：你好!光伏發電屬于新生事物，地類性質的認定上尚無統一標準。但按以往地類認定標準看，你所提出的大棚頂上并網發電，主要目的是發電，不是農業生產，應當認定為建設用地，并依法辦理有關審批手續。具體可向地方國土資源部門的地籍部門咨詢。(耕地保護司)

資料2：《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)

發布日期：2015年9月18日

發文部門：土地利用管理司

第一條、第四款中提出：

(四)采取差別化用地政策支持新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。

資料3：國土資源部不動產登記中心的答復

發文日期：2015年12月21日

發文單位：國土資源部法律事務中心

問題

甲光伏發電企業擬利用荒山坡搭建光伏發電設施，需占用800畝未利用地。關于此類項目，甲企業應如何辦理用地手續?

解答

本案的焦點在于光伏產業用地的性質如何界定，是否全部按照建設用地的有關規定辦理用地手續。近期，國土資源部、國家發改委、科技部、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、商務部六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)(以下簡稱《意見》)對此進行了明確。

一、對于不占壓土地、不改變地表形態的未利用地部分，可按原地類認定，用地報當地縣級國土資源部門備案

《意見》明確規定：“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定。不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案……”可見，甲企業用于搭建光伏發電設施所占用的800畝未利用地無需全部辦理農轉用手續。對于不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可以按原地類認定，在不改變土地用途的前提下，在年度土地變更調查時作出標注。對于此類用地，允許以租賃的方式取得，但雙方要簽訂好補償協議，用地需報當地縣級國土資源部門備案。

二、對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應依法按占用建設用地辦理手續

《意見》(四)同時規定：“……對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。”本案中，甲企業光伏發電項目中用于建設永久性建筑的用地部分應當與不占壓土地、不改變地表形態的用地部分進行區分，對于建設永久性建筑的用地部分應當認定為建設用地，按照法律規定辦理未利用地轉用等相關建設用地審批手續。

三、對于建設占用農用地的，所有用地部分均應按占用建設用地辦理用地手續

《意見》(四)規定：“對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。”光伏發電用地不同于一般的建設用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構筑物，但占地時間長、影響農作物種植生長，如果項目占用了農用地，土地占用期間均無法進行農業活動，因此如果甲企業光伏發電項目建設占用了農用地，則該項目所有用地部分均應按占用建設用地依法履行農用地轉用等審批手續。

綜上，本案中，甲企業應當綜合考慮所占用土地的原用途、具體用地方式等因素對占用土地進行分類，根據上述規定向國土資源管理部門申請辦理相應的用地手續。

資料4：國土資源部給天津國土局的回復

發文日期：2016年10月13日

發文單位：國土資源部

小結：國家尚無統一標準，需要地方一事一議

光伏農業土地性質的模糊不清，對于其大規模發展是一個非常大的限制!畢竟，光伏農業本身就是一個低利潤行業，誰也不敢冒著違規占用土地的風險去做。