全球能源短缺的問(wèn)題日益嚴(yán)重，太陽(yáng)能以其儲(chǔ)量龐大、可再生、低污染、持久供應(yīng)等優(yōu)點(diǎn)受到了各國(guó)的普遍關(guān)注。有專家預(yù)測(cè)，到2050年，太陽(yáng)能將占人類使用能源的35%以上，成為第一大能源。而在太陽(yáng)能光伏領(lǐng)域，中美可以說(shuō)是棋逢對(duì)手。中國(guó)有句古話“知己知彼百戰(zhàn)不殆”。那么我們來(lái)看一看美國(guó)政府是如何扶持太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)，如何制定相關(guān)政策的...

一、美國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策

1、美國(guó)聯(lián)邦光伏產(chǎn)業(yè)政策

聯(lián)邦政府支持可再生能源發(fā)展的一攬子政策，主要包括聯(lián)邦財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃和律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、約束性指標(biāo)等管理類政策兩人類。

(1)聯(lián)邦財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃與全球超過(guò)75個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行的太陽(yáng)能補(bǔ)貼政策不同，美國(guó)的光伏發(fā)電驅(qū)動(dòng)主要是獲得稅收減免的補(bǔ)助，以降低光伏系統(tǒng)投資成木。稅收優(yōu)惠與減免是聯(lián)邦政府促進(jìn)可再生能源發(fā)展最主要的財(cái)政激勵(lì)措施。貸款擔(dān)保項(xiàng)目主要有能效抵押貸款擔(dān)保、能源部貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)部美國(guó)農(nóng)村能源貸款擔(dān)保。聯(lián)邦政府專門(mén)設(shè)立基金用于扶持可再生能源發(fā)展和推進(jìn)能效改進(jìn)目前主要的基金有美國(guó)能源部部落能源基金及美國(guó)農(nóng)村能源基金詳見(jiàn)表1。

(2)聯(lián)邦法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、約束性指標(biāo)等管理類政策除財(cái)政刺激計(jì)劃外，聯(lián)邦政府還頒布了一系列匯;律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、約束性指標(biāo)等管理類政策，旨在為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造新的市場(chǎng)空間。美國(guó)有關(guān)可再生能源的聯(lián)邦法律法規(guī)到目前為至已經(jīng)接近近10部，大力推進(jìn)了可再生能源的發(fā)展同時(shí)聯(lián)邦政府制定了各類有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)及約束性指標(biāo)，具體包括可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)、家電能效標(biāo)準(zhǔn)、綠色能源購(gòu)買目標(biāo)和小型發(fā)電機(jī)并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)等。

2、美國(guó)各州光伏財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃及管理類政策

美國(guó)各州除適用聯(lián)邦政府制定的光伏相關(guān)財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃外，也制定了一系列財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃。在各州財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃中，最主要的是稅收優(yōu)惠。財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃類型主要集中在稅收優(yōu)惠，其中以財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠居多，其次是資金返還和貸款優(yōu)惠。以美國(guó)2012年累計(jì)裝機(jī)量排名前10的州為例，分別介紹各州頒布可再生能源扶持政策現(xiàn)狀。各州部分財(cái)政激勵(lì)計(jì)劃列示如表2。

二、美國(guó)光伏市場(chǎng)發(fā)展

1、國(guó)際光伏市場(chǎng)

2012年國(guó)際光伏市場(chǎng)延續(xù)了上一年的跌勢(shì)。2013年，在歐洲傳統(tǒng)光伏市場(chǎng)補(bǔ)貼不斷削減、全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍然脆弱，以及貿(mào)易爭(zhēng)端依舊在影響著整個(gè)產(chǎn)業(yè)的大背景下，光伏市場(chǎng)發(fā)展重心逐漸向新興光伏國(guó)家傾斜，中美日光伏市場(chǎng)加快崛起。2013年國(guó)際光伏市場(chǎng)走出了三年來(lái)的低谷，2014年全球光伏裝機(jī)量將達(dá)到43GW。2013年美國(guó)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)增長(zhǎng)率基本持平(見(jiàn)圖1)。

2、美國(guó)光伏市場(chǎng)

自2010年以來(lái)，美國(guó)光伏發(fā)展持續(xù)強(qiáng)勁，2013年累計(jì)裝機(jī)量突破10GW。與其他光伏應(yīng)用的領(lǐng)先國(guó)家相比，美國(guó)光伏市場(chǎng)在過(guò)去幾年的增長(zhǎng)相對(duì)穩(wěn)定，但仍然經(jīng)歷了兩次波折，分別為2008年及2011年。第一次，美國(guó)聯(lián)邦投資稅收抵免政策(ITC)最初自2005年開(kāi)始在施行至2008年底止。而2008年光伏產(chǎn)業(yè)由于不確定該政策是否會(huì)延長(zhǎng)而引發(fā)了一輪搶裝潮，2008年新增裝機(jī)量298MW，環(huán)比增長(zhǎng)86.25%。2008年12月，聯(lián)邦政府決定將ITC政策延長(zhǎng)8年，2009年市場(chǎng)增速放緩。第二次，2009年簽署的1603法案計(jì)劃于2011年2月到期，由此引發(fā)了2010年美國(guó)光伏裝機(jī)量的激增，達(dá)到848MW，環(huán)比增長(zhǎng)率達(dá)94.04%;隨著1603法案延期至2012年1月，又引發(fā)了2011年新一輪的裝機(jī)量激增，達(dá)到1.89GW，環(huán)比增長(zhǎng)122.52%。2012年裝機(jī)量增速有所回落，至75.57%。2013年裝機(jī)量?jī)H為3.8GW，較上年增長(zhǎng)15.91%。

3、美國(guó)光伏市場(chǎng)預(yù)測(cè)

光伏產(chǎn)業(yè)雖然是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，但就其本質(zhì)來(lái)講，還是以加工為主的制造型產(chǎn)業(yè)，通過(guò)上述對(duì)美國(guó)光伏市場(chǎng)的分析可看出，光伏產(chǎn)業(yè)呈周期性波動(dòng)。具體分析，主要受宏觀經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策、光伏發(fā)電成本和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張與收縮的影響。

首先，由于光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性及目前在經(jīng)濟(jì)性上與傳統(tǒng)能源的差距，光伏產(chǎn)業(yè)需要大規(guī)模依賴政府補(bǔ)貼。目前美國(guó)光伏市場(chǎng)存在的最大不確定性為政策的不確定性。一方面，聯(lián)邦政府的光伏投資減免稅政策計(jì)劃于2016年到期，屆時(shí)是否會(huì)延期不得而知。但根據(jù)前兩輪政策到期引發(fā)的搶裝潮經(jīng)驗(yàn)，可以判斷在2016年之前投資減免稅政策的到期勢(shì)必會(huì)引發(fā)新的搶裝;另一方面，在州政府層面，加州光伏產(chǎn)能占全美40%，加州光伏市場(chǎng)在全美占重要地位。加州太陽(yáng)能計(jì)劃(CSI，全美最大的電力用戶分?jǐn)傃a(bǔ)貼法案)計(jì)劃于2016年到期，但根據(jù)該計(jì)劃自身的特點(diǎn)，預(yù)測(cè)未來(lái)CSI的到期不會(huì)對(duì)美國(guó)光伏市場(chǎng)造成異動(dòng)。

其次，對(duì)于太陽(yáng)能等可再生能源而言，未來(lái)最大的亮點(diǎn)還是在于對(duì)于傳統(tǒng)化石能源的替代，跟傳統(tǒng)能源在經(jīng)濟(jì)性上都存在差異，這也在一定程度上決定著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。根據(jù)上述對(duì)美國(guó)光伏市場(chǎng)供給的分析，美國(guó)光伏系統(tǒng)基礎(chǔ)成本逐年呈下降趨勢(shì)，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的上行。最后，除了政策支持和成本變動(dòng)帶來(lái)的影響之外，另一個(gè)影響產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵因素就是產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張與收縮。經(jīng)歷了2011年產(chǎn)能擴(kuò)張后，2013年將呈恢復(fù)性增長(zhǎng)狀態(tài)。預(yù)計(jì)2014年美國(guó)光伏市場(chǎng)增長(zhǎng)將有所恢復(fù)，有望由下行底部周期向下一輪成長(zhǎng)周期轉(zhuǎn)換。

綜合上述分析，短期內(nèi)美國(guó)光伏市場(chǎng)在成本推動(dòng)和需求拉動(dòng)的合力作用下將呈上升態(tài)勢(shì)。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)的實(shí)現(xiàn)，光伏產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)力將從依靠政府補(bǔ)貼的模式轉(zhuǎn)向自發(fā)消費(fèi)。而這種自我增長(zhǎng)相比政策扶持更具可持續(xù)性，因此長(zhǎng)期內(nèi)看漲美國(guó)光伏市場(chǎng)。

三、結(jié)論與啟示

我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)真正的發(fā)展是在2006年，在這個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)每年產(chǎn)量的增長(zhǎng)幅度都超過(guò)了100%。然而，2008年10月的金融危機(jī)，使光伏產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng)。之后的三年，光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了低迷時(shí)期。

到2013年，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了曙光，這主要是因?yàn)?012年12月和2013年6月國(guó)務(wù)院兩次常務(wù)工作會(huì)議專題重點(diǎn)討論光伏產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，并出臺(tái)了戰(zhàn)略定位的“國(guó)六條”和“國(guó)八條”。再加上李克強(qiáng)總理為我國(guó)和歐洲的光伏“雙反”問(wèn)題付出的努力，使得光伏產(chǎn)業(yè)獲得了生機(jī)。雖然我國(guó)政府關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)目前出臺(tái)很多支持政策，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭看好，但是光伏產(chǎn)業(yè)起步較晚且存在著原料、市場(chǎng)、關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備都依賴國(guó)外的“三頭在外”的現(xiàn)狀不可否認(rèn)。

我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上必然會(huì)遇到挑戰(zhàn)這是不言而喻的，如何更好地地迎接這些挑戰(zhàn)，我國(guó)政府的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策可能在很多方面還需要從競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中得到一些啟示。對(duì)美國(guó)較為成熟的光伏產(chǎn)業(yè)政策剖析，能為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的健康蓬勃發(fā)展提供一些啟示。

美國(guó)聯(lián)邦政府雖然也對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)制定補(bǔ)貼、稅收減免等政策，但是從其頒布的10余部管理類的政策可以看出，其最重要的效能是對(duì)各個(gè)州在光伏產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管工作。各個(gè)州則根據(jù)自身特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策。我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策多為從中央政府部門(mén)向各相關(guān)部委和省級(jí)地方政府傳達(dá)，再由這些部門(mén)和省級(jí)政府向縣市一級(jí)傳導(dǎo)，最后落實(shí)到光伏企業(yè)，這樣的傳導(dǎo)過(guò)程中極易出現(xiàn)協(xié)調(diào)性不一致的問(wèn)題。

產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)的層級(jí)環(huán)節(jié)越多，越容易產(chǎn)生理解歧義和落實(shí)不到位等問(wèn)題，在這方面我國(guó)尤其需要向美國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策學(xué)習(xí)。另外，美國(guó)無(wú)論是聯(lián)邦政府，還是各州政府頒布的貸款補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)措施，到市場(chǎng)上去吸引風(fēng)險(xiǎn)投資者，在其背后都有一個(gè)高效發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)做后盾。在這方面是我國(guó)所欠缺的，所以我國(guó)應(yīng)加快健全完善我國(guó)金融行業(yè)。

美國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)對(duì)象十分廣泛，對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)企業(yè)及普通民眾都有相對(duì)應(yīng)的扶持政策。我國(guó)的扶持政策則多針對(duì)大型企業(yè)的光伏項(xiàng)目。所以我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大政策的激勵(lì)對(duì)象，出臺(tái)更多的“親民”扶持產(chǎn)業(yè)政策。