中共中央第十七屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確提出，“十二五”期間要以加快轉變經濟發展方式為主線，開創科學發展新局面。2011年底，國務院印發《工業轉型升級規劃（2011-2015年）》（國發[2011]47號）指出：“十二五”時期是我國工業轉型升級的攻堅時期，必須積極創造有利條件，促進工業結構整體優化升級，加快實現由傳統工業化向新型工業化道路的轉變。要求堅持把發展資源節約型、環境友好型工業作為轉型升級的重要著力點。健全激勵與約束機制，推廣應用先進節能減排技術，推進清潔生產，大力發展循環經濟，加強資源節約和綜合利用，積極應對氣候變化，強化安全生產保障能力建設，加快推進資源利用方式向綠色低碳、清潔安全轉變。

《辦法》應運而生

為貫徹落實黨中央、國務院的指示精神，國家煤炭產業管理部門按照職責分工，一直在積極地研究制定和完善包括商品煤質量及其管理在內的煤炭產業政策措施。今年5月，國家能源局起草了《商品煤質量管理暫行辦法》（征求意見稿）。

此次制定《辦法》的目的在于規范商品煤質量管理和流通秩序，提高商品煤質量，促進煤炭清潔利用，在我國境內從事商品煤生產、加工、儲運和銷售、進口的企業經營活動，均適用該辦法。

《辦法》按煉焦煤、動力煤和其他煤種劃分，分別確定了商品煤質量的具體標準。規定遠距離運輸和進口動力用商品煤應當符合的條件，即全硫分不大于1%，灰分不大于25%，發熱量不小于19兆焦/千克。

《辦法》對低質煤炭的利用進行了特別規定，要求灰分大于25%的商品煤應通過高效環保技術就地利用，全硫分大于3%的高硫煤優先用于裝有高效脫硫及硫資源回收裝置的電力和化工轉化企業。商品煤利用企業應按照與設備設計用煤質量要求基本一致的原則采購和利用煤炭產品，并實現達標排放。用煤設備的設計和制造應該符合相關用煤比重，設備出廠時附帶用煤質量要求。

灰分大于25%的商品煤長距離運輸銷售的，責令停止銷售，由質監部門沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款，未停止銷售的，取消煤炭經營資格。

2012年入冬以來，我國華北和中東部地區大范圍持續出現嚴重霧霾天氣，細顆粒物（PM2.5）大范圍超標。根據環保部2010年發布的消息，近年來長三角、珠三角、京津冀等區域每年出現霧霾污染的天數達到100天以上，PM2.5年均濃度達到世界衛生組織（WHO）推薦的空氣質量標準指導值2倍至4倍。

近年來我國霧霾天數的增加、空氣質量的下降與煤炭消耗量激增有一定關系。在我國人為活動造成的PM2.5的一次排放中，使用化石燃料的固定源排放超過60%，煤炭燃燒成為PM2.5等大氣污染物的重要來源之一。

燃煤發電和燃煤工業鍋爐是我國煤炭燃燒的主要方式，占我國煤炭消費量的70%左右。煤炭消耗最多的電力部門近年來通過采用技術改造，取得了顯著的節能減排效果。然而，發電用的煤質逐年下降且波動大，用煤來源和質量無法得到保障，且與燃煤設備要求不符，造成煤炭燃燒不均勻，鍋爐熱效率低，粉塵排放量大、排渣中固定碳含量高、原始煙塵濃度大等問題，不僅嚴重影響能源的高效利用，更對環境造成了極大的破壞。

近年來，我國煤炭進口總量保持較快的增長勢頭，2012年全國煤炭累計進口數量達28851萬噸，同比增長29.8%，其中褐煤有5421萬噸，同比增長35.1%，質量檢驗不合格的其他煤種約有5000萬噸，兩項共計約占我國煤炭進口總量的35%。隨著褐煤及其他劣質煤進口量的快速增長，隨煤炭進入我國的污染物數量也隨之增加，這將對我國環境造成嚴重影響。

提高煤質勢在必行

提高動力用煤質量，將在很大程度上提高燃煤發電和煤炭工業鍋爐的煤炭利用效率，降低污染物排放。加強終端用煤質量管理，特別是加強商品煤質量管理，是現階段解決我國煤炭利用方式粗放、能效低、排放大等問題的必然要求，是實現我國節能減排目標的迫切需要。

在此背景下，我國煤炭產業管理部門根據《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國對外貿易法》《中華人民共和國貨物進出口管理條例》等相關法律法規，起草《商品煤質量管理暫行辦法》十分必要和及時。

《辦法》明確了商品煤質量要求、監督管理主體及權責的劃分，違規罰則，旨在于貫徹落實“節約資源、保護環境”基本國策，建立規范社會商品煤質量保障新格局?！掇k法》的內容涉及人類社會經濟、資源與環境和可持續發展等諸多公共性問題，其公共政策屬性十分突出。

公共政策是由代表公共利益的決策主體，通過民主政治程序，以解決社會公共問題，滿足全社會的公共利益要求為目的而制定的政策。由公共政策的性質所決定，其政策取向是社會公共利益最大化，其評價標準亦應如此。具體可從是否有利于社會生產力、綜合效益和國際競爭力三個方面加以評價。

社會生產力是社會發展的根本動力，無論國家的政治經濟體制有何不同，無論國家的歷史文化差異多大，是否有利于社會生產力的發展是評價公共政策是否正確的第一尺度。一項公共政策的實施，對不同的政策客體起到的效果在不同時空條件下會出現差異，有時甚至會對個別政策客體產生負面效果。因此，在進行公共政策評價時應顧全大局，從戰略的高度做綜合效益評價，只有這樣才可以避免評價的片面和失真。在公平競爭的市場條件下，一個國家通過國際市場提供或獲得好的產品和服務，獲取最大化利潤是國民經濟發展的目標之一。做到這一點，有賴于國家國際競爭力的提升。國際競爭力則成為公共政策的評價具體標準之一。

《辦法》起草前，課題組已開展商品煤質量及其管理研究，研究結果表明，加強商品煤質量及管理，對于全面貫徹落實“節約資源、保護環境”基本國策，對從根本上預防日益嚴重的霧霾天氣的出現，對我國產業轉型升級具有重要的意義，符合公共利益最大化的要求。

應以公共利益為大

《辦法》起草后，按世界貿易組織（WTO）透明度原則要求和民主政治秩序，有關部門反復征求社會各方面的意見。拍手叫好者有，反對者也有。

反對者認為，“政府通過商品煤質量管理，導致煤炭市場價格上漲，違背了市場經濟規律”；“會對煤炭進口產生影響，與政府提出的充分利用‘兩個市場、兩種資源’的煤炭產業政策相矛盾”；“將導致煤炭下游產業生產成本增加，加劇東南沿海地區煤炭供給不足矛盾，影響下游產業效益和利用進口煤較多地區的經濟發展”。

在梳理意見過程中，課題組發現，反對者主要是劣質煤的供應廠商、火電廠和使用進口煤特別是劣質進口煤多的東南沿海地區。此外，還有一些服務于火電廠、進口煤商的咨詢機構或個人。這些地區、企業或個人均是現行商品煤標準和管理制度的受益者?？梢姡磳φ邆儾]有以公共利益最大化為標準評價《辦法》。因此，課題組認為決策層應以公共利益最大化為重，按既定方針辦，盡快出臺《辦法》。

（“加強商品煤質量管理研究”課題組）