從戰略高度予以重視

目前，我國存在的煤炭稅費問題，已經嚴重影響煤炭企業運營、產業發展和戰略地位的提升，必須從戰略高度給予重視，并采取有效措施加以解決。

解決煤炭稅費問題是保障煤炭產業轉型升級，實現健康、穩定和可持續發展，加快建成現代能源產業體系，進一步提升我國的綜合國力與國際競爭力，保障國家能源安全和國民經濟安全的重要舉措，是不斷深入的經濟體制改革的重要內容，也是規范政府行為、鏟除行政腐敗的重要措施。

從規范政府行為入手

分析和研究結果表明，煤炭稅費問題產生的主要責任在政府，根源在制度不完善，遲遲得不到解決的原因是政府行為不規范。鑒于此，僅靠一般性發文號召，動員各級政府自己解決自己的問題已很難奏效。

必須改變思維，從規范政府行為入手，針對煤炭稅費問題的特點，利用行政上下級服從上級的規則，由黨中央、國務院統一做出部署，從中央到煤炭主產地的各級政府，建立由各級主要領導直接負責，發展改革、財政稅務、紀檢司法、能源煤炭等部門領導為成員的“推動煤炭稅費制度改革領導小組”，并由上級單位派出工作組到下一級單位負責督導，形成自上而下解決煤炭稅費問題的垂直領導系統，按黨中央、國務院做出的統一部署全面同步推進，盡快打破既得利益鏈，破除已形成的煤炭收費網，加快建立健全具有中國特色的現代煤炭稅費制度。

解決問題的五項原則

解決煤炭稅費問題要堅持如下原則：

1.要有利于煤炭產業發展和現代能源產業體系的建立，確保國家能源安全和國民經濟安全；

2.要有利于國家宏觀經濟控制力的不斷提升，實現國民經濟健康、穩定和可持續發展；

3.要有利于節約資源和保護環境基本國策的落實，全面建成具有中國特色的小康社會；

4.要有利于增加財政收入，不斷提升綜合國力；

5.要有利于規范政府行為，依法治國，實現政府清廉、政治清明。

有效解決煤炭稅費問題，能使煤炭企業稅費負擔過重現象有所改觀，涉煤收費過濫和稅“費”化問題得到根本性解決，建立健全法制規范、效率優先、兼顧公平、滿足煤炭產業在國民經濟中的戰略地位要求、與市場經濟體制相適應的新的煤炭稅費制度體系。

“清費”與“正稅”并舉

在解決我國煤炭稅費問題上，要“清費”與“正稅”并舉。

所謂“清費”，是指在理清各種涉煤收費的基礎上，加以科學論證后，取消所有不合理收費。

所謂“正稅”，是指在“清費”的基礎上，正本清源，完善稅制，徹底解決稅費界定不清問題，建立健全相應的稅收制度。

“清費”是“正稅”的前提和條件，只有把“清費”的基礎性工作做好，才能保證“正稅”工作的順利開展。因此，科學推進必須堅持“清費”與“正稅”并舉。“清”字當頭，“正”在其中，不能單邊推進。

解決好煤炭稅費問題，要組織力量深入調查研究。要正確定位相關稅種的性質、功能，明確各種收費的屬性和依據，穩中求進。

關于“清費”

其一，要全面清除省級以下地方人民政府越權擅自設立的附加在煤炭上征收的基金和收費項目；對省級人民政府對煤炭征收的基金和收費項目，凡與國務院批準的山西試點要求不符的也全部清除；凡在2011年11月30日國家發改委《關于加強發電用煤價格調整的通知》下發以后設立的基金或收費項目，無論與山西試點要求是否相符，都一并清除。

其二，要對中央政府和省級人民政府依照法律程序設立的基金和收費項目全面清查，分類解決。凡可通過立稅收取的，要全部立稅收取，如資源環境類的各項收費；凡經濟建設類的基金和收費項目應取消或改為資本項目；凡已有財政撥款的行政管理類收費全部取消；凡政府越位收取的屬于微觀經濟范疇的收費，如屬于市場行為類的煤炭價格調節基金和企業行為類的煤礦轉產發展基金一律停止征收；交通運輸類的收費除通過物價部門核準的服務類收費外，一律取消；社會功能類收費可按全社會無差異規則處理。

關于“正稅”

改革資源稅。資源稅一般是指開發和利用國家即有資源的單位或個人，以其所開采或利用的資源作為納稅對象，向國家繳納的一種稅收，其基本功能為調節因資源因素產生的級差收入和增加財政收入；考慮我國基本國策的要求，還應起到促使企業和個人節約資源的作用。資源稅的“正稅”工作，要強化其功能，并在此基礎上改革計征方式。由現行的從量計征改為從量計征與從價計征相結合的復式計征，并按照煤炭資源條件和回收率，實行級差稅率。

設立環境稅。煤炭生產消費過程污染較大，而我國尚未出臺專門針對環境污染或生態破壞的環境保護稅，因此涉及環境保護的收費越來越多。當務之急，應在征收環境保護費經驗的基礎上盡快確立環境保護稅的計稅依據和征收方案，并適時推出環境保護稅。

完善增值稅。煤炭是資源性產品，在產品成本支出項目中，可供抵扣的進項稅額少。國家應該充分考慮煤炭企業井下作業的特殊性和煤炭產品成本構成的特點，在現行增值稅政策的基礎上，進一步完善增值稅，擴大煤炭企業進項稅抵扣范圍。將煤炭企業購置固定資產、煤礦生產的特殊用料，包括爭議較大的巷道等, 納入進項稅抵扣范圍。
規范所得稅。合理確定所得稅稅前扣除項目，除法律法規明確規定的準予扣除項目外，應對按規定提取的維簡費、安全生產費用、礦山環境恢復治理保證金、煤礦轉產發展基金、礦業權價款、煤炭資源勘查費用、生產前開發支出費用等待攤費用，以及井下艱苦崗位津貼支出準予稅前扣除。

解決問題的保障措施

全面推進煤炭稅費制度綜合改革，解決煤炭稅費問題，是一項涉及面廣，對既得利益者沖擊力大，影響深遠，系統性強，而且在推進過程中可能會出現新情況、產生新問題的艱巨而復雜的工作。因此，必須采取相應的保障性措施。

1.繼續深化經濟體制改革，全面實行政企分開、政資分開，全面實現煤炭資源配置和再配置市場化，全面建立煤炭價格市場化的形成機制。

2.加快制度創新步伐，建立健全兼顧價費利稅、公平與效率的煤炭收入分配和再分配制度；加快煤炭法制建設，在完善現有涉煤法律法規的基礎上，加快推進《煤炭資源法》《煤炭成本核算法》等法規制定工作。

3.嚴肅黨的紀律，規范政府行為，做到有令則行、有禁則止。對那些未按黨中央、國務院的要求積極推進該項工作的部門和人員要問責。

4.關注和解決出現的新問題。煤炭稅費制度改革不僅會改變原有的國民收入分配和再分配的格局，而且可能會影響一些部門的行政秩序、機構設置和人員編制，甚至發展規劃。對此，不僅要有思想上的準備，而且要做好必要的專項經費預算。

課題組組長

岳福斌 楊志清

成員（按姓氏筆畫排列）

孫云杰 劉金科 何 楊

吳 璘 張廣通 岳鴻飛 曾慶寶

主執筆

岳福斌 吳 璘

中國煤炭經濟研究院課題組