（能源情報研究中心）

2021年5月，國家發展改革委印發《關于"十四五"時期深化價格機制改革行動方案的通知》。其中，深入推進能源價格改革占據重要席位，而又以持續深化電價改革居首。盡管隱藏在深化電價改革一段的末尾，"完善居民階梯電價機制"還是比較引人矚目。

自國家發展改革委2011年11月印發《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》、2012年7月全面試行，我國的居民階梯電價至今已經十年之久，加上此前的少數省份試點則時間更長。現在提出總結完善的要求可謂正當其時。

一、居民階梯電價基本情況

經過四川、浙江、福建等地的試點和前期公開向社會征求意見，國家發展改革委于2011年11月印發的《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》（發改價格〔2011〕2617號），可視為我國居民階梯電價的根本政策文件。

根據文件規定，居民用電量分為三檔，第一檔滿足基本用電需求，覆蓋80%居民家庭，電價一定時期保持穩定；第二檔滿足合理用電需求，覆蓋95%居民月均用電，起步階段提價標準不低于0.05元/千瓦時；第三檔滿足較高生活質量用電需求，起步階段提價標準每千瓦時0.3元左右，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。各地方根據實際情況，對城鄉"低保戶"和農村"五保戶"家庭每戶每月10度或15度免費用電基數。

居民階梯電價政策2012年7月正式全面試行，各地方案存在差異，主要是執行周期或以年度為周期、或以月度為周期，三檔電量基數因地而異。2013年底，國家發展改革委印發《關于完善居民階梯電價制度的通知》（發改價格〔2013〕2523號），進一步健全完善了居民階梯電價制度框架。

各地在總體文件框架下，結合當地實際不斷調整完善。比如自今年6月開始，根據廣東居民階梯電價"一戶多人口"政策，一戶家庭人口滿5人及以上可申請每戶每月第一、二、三檔分別增加100千瓦時階梯電量基數；人數滿7人及以上，也可選擇申請執行合表居民用戶電價。

居民生活用電在我國用電結構中占比不高，但近年來呈現超過整體增速的快速增長勢頭。根據中電聯發布的數據，我國2020年全社會用電量為7.51萬億千瓦時，其中，城鄉居民生活用電量1.09萬億千瓦時，占比14.5%，較上年再提升0.4個百分點，與2010年相比則提高了約2.3個百分點。預計2025年人均年生活用電量將提升至1200千瓦時以上，全國居民生活用電達到1.7萬億千瓦時。

二、居民電價政策面臨問題

由于涉及千家萬戶、關系每個人切身利益，居民用電價格政策往往會牽一發而動全身，因而我國在政策調整上慎之又慎。如何調整完善需要深入研究，比較關鍵的還是應當堅持問題導向，找準問題所在，然后對癥下藥。初步分析，以下五方面問題應予以重視。

交叉補貼問題還比較嚴重。居民用電存在的交叉補貼問題，持續得到業界的普遍關注。有人以為通過近幾年市場化交易，有的工商業電價可能已經低于居民用電價格，但這一判斷缺乏有效數據支撐。再則，盡管市場化交易電量上升較快，2020年已經占到全社會用電量的四成，但更多還是非市場化交易電量，目錄電價中居民用電價格與工商業用電還是存在明顯差距。而且，市場化交易電量價格本質上應隨行就市、上下波動，不會也不應出現"一味降低"局面，近期廣東現貨價格的大漲就打破了"降價魔咒"、有望回歸市場運行規律。中電聯去年底發布的《當前電價政策機制相關問題調研報告》指出，國際上居民電價普遍高于工業電價，居民電價平均為工業電價的1.5倍，而我國居民電價僅為工業電價的0.85倍。

居民電價橫向對比未重視。從各省（區市）居民電價情況看，由于資源狀況、供需形勢、歷史淵源之不同而多自成一體，基于實際承受能力的橫向對比很少論及。舉個簡單的例子，天津市2020年人均可支配收入為43854元，在全國排第4位，其不滿1千伏分表用戶第一檔電價為0.49元/千瓦時，與北京市首檔電價相當但略高；江西省2020年人均可支配收入28017元，僅相當于天津市的63.9%，在全國排第14位，但其不滿1千伏分表用戶第一檔電價為0.60元/千瓦時，為天津同檔電價的1.2倍，每千瓦時需要多支出0.11元。折算100千瓦時將多支出11元，對于加一箱油多5元都會在意的人們來說，11元的負擔還是比較明顯的。其他地區之間對比，類似情況也并不少見，意味著各地電價的實際負擔壓力并不均衡。

居民電價執行逆階梯問題。居民階梯電價政策的本意之一是通過對高用電量的加價提升節約意識、促進節約用電，第一檔用電保持基本穩定，第二檔、第三檔實行加價，用電越多、加價越高。但在實際執行過程中，特別是在電力供需形勢寬松的情況下，有的地方出現了逆階梯的情況。比如，廣西壯族自治區物價局《關于對"一戶一表"居民實施用電促銷政策的通知》（桂價格〔2018〕4號）就提出，參加用電促銷政策的"一戶一表"居民用戶，本年用電量大于4500千瓦時的部分執行電價0.6283元/千瓦時，即每千瓦時加價由0.3元降低為0.1元，相當于每千瓦時優惠0.2元。公開信息顯示，廣西2019年、2020年延續了此政策，實際上變成了鼓勵"富人"多用電、享受更多交叉補貼，有違居民階梯電價政策初衷。

峰谷電價尚未能全面實行。國家發展改革委《關于完善居民階梯電價制度的通知》（發改價格〔2013〕2523號）提出，要加大居民用電"一戶一表"改造力度，全面推行居民用電峰谷分時電價政策，尚未出臺居民用電峰谷電價的地區，要在2015年底前制定并頒布居民用電峰谷電價政策，由居民用戶選擇執行。檢視多地居民電價表發現，有的地方較好落實了居民峰谷電價政策要求，比如江西省明確居民生活用電劃分為兩個時段，高峰時段在現行電價基礎上每千瓦時提高3分，低谷時段在現行電價基礎上每千瓦時下調0.12元。但有的地方居民電價表中并無峰谷電價的表述，當地百姓對此也一無所知，表明居民峰谷電價政策尚未全面落地。

基本檔電價僵化傾向問題。國家發展改革委2617號文提出，基本檔用電"起步階段電價維持較低水平，三年內保持基本穩定"。按照普遍理解，三年之后應有調整之舉，或至少當研究調整與否。但事實上，"保持基本穩定"基本成了十年的不刊之論。十年來，我國的電力供應結構已經發生了重大變化，傳統的煤電裝機占比已經歷史性下降到50%以內，新能源和可再生能源比重大幅提升，相應的供電成本也不可避免地發生了變化。作為覆蓋面最廣的基本檔用電，價格如果不能與時俱進調整完善，容易加大成本與價格倒掛。

三、完善居民電價政策建議

隨著深化價格機制改革行動方案的下發，相關落地工作已經開始進入日程。6月上旬，國家發展改革委價格司先后召開兩次電價工作專家座談會，研究做好新形勢下電價工作。關于完善居民階梯電價政策，需要多角度、多維度統籌考慮。

一是居民電價水平需與時俱進。在構建以新能源為主體的新型電力系統背景下，供電成本預計將進一步上升。據國網能源研究院初步測算，新能源電量滲透率超過15%后，系統成本進入快速增長臨界點，預計2025年將是2020年的2.3倍。居民電價水平應當隨著供電成本的變化而變化，避免加重交叉補貼問題或造成新的交叉補貼問題。

二是基本檔電價引入橫向對比。以普惠的基本檔用電為基準，在考慮電力供應成本差異的基礎上，以人均可支配收入為參考，進一步考慮地區之間的實際承受能力，體現電價負擔壓力的公平性，避免"越發達電價反而越低"的現象，為解決地區發展的不平衡不充分問題作出應有的貢獻。

三是逐步提高二檔三檔覆蓋面。按照現行政策，原則上第一檔用電覆蓋80%家庭，有的地方實際上甚至達到了90%以上，第二檔、第三檔用電所覆蓋的范圍比較有限。為減輕交叉補貼、促進節約用電，應適當提高第二檔、第三檔用電覆蓋面。當然，長期不調整各檔用電量，隨著居民用電量的增長，也能"被動"實現提升高價用電檔覆蓋面。

四是進一步加大檔級價格差別。第二檔加5分以上、第三檔加3毛左右，是居民階梯電價起步階段的規定。如今過去了十年，特別是"雙碳"目標的提出，對能源資源的節約提出了更高的要求，階梯電價各檔之間的價差應考慮進一步加大，讓電價反映電力電量的真實價值、還原電力的商品屬性并體現對超高用電的適當懲罰性約束。

五是提升居民價格響應積極性。短時電力價值雖然并無太大差別，但不同時段的電量價格因為供需情況不同卻是可以差別明顯，特別是尖峰時刻的電力調整價值更高。有必要進一步完善峰谷電價政策，通過經濟手段引導居民更好進行價格響應。如果跟戶用光伏、戶用儲能、電動汽車等生產和調節功能結合起來，預計效果更加明顯。

六是要納入整體電價政策考量。居民電價政策是電價政策的有機組成部分，不能脫離整體而"單飛""單蹦"。隨著構建新型電力系統的供電成本變化，需要整體研究調整完善電價政策，在能源"雙重替代"背景下甚至應充分考慮大能源價格政策包括油氣、煤炭價格問題以及農村生物質、沼氣等價格問題，形成價格政策合力，避免政策齟齬造成莫衷一是的局面。

七是強化政策落地執行的監管。要發揮政府主管部門特別是能源監管機構的作用，對各地居民電價政策執行情況進行動態監管，切實維護政策權威、市場公平、群眾利益，并根據監管情況評估階梯電價政策、推進動態調整完善。特別是要對政策執行中出現的逆階梯現象進行嚴格監管，不能在供需形勢變化時私自變更基本政策取向。

"雙碳"目標提出在前，構建新型電力系統在后，能源價格改革箭在弦上。既需要居民提升自覺奉獻意識，更需要價格等經濟手段、市場方式的引導。期待居民階梯電價政策舊貌換新顏，迸發出新的磅礴偉力。

本文來源：《能源情報研究》