北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司 呂淼

天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)是保障天然氣長期穩(wěn)定供應(yīng)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵舉措，加快推進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，更是我國天然氣產(chǎn)業(yè)的當(dāng)前重點任務(wù)。"十二五"以來，按照"管住中間、放開兩頭"的總體思路，國家推進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲銷價格體系建設(shè)，一方面加快天然氣價格市場化改革，另一方面加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價格監(jiān)管。盡管如此，我國天然氣產(chǎn)供儲銷價格體系仍不能很好地適應(yīng)天然氣產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展的需要，仍存在諸多不完善的地方，需要加以改進(jìn)。

一、我國天然氣價格管理的演變

在2013年之前，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)制定上游供氣企業(yè)的天然氣出廠價格和管輸價格（含儲氣庫的儲氣費），上游供氣企業(yè)再與城市燃?xì)馄髽I(yè)、部分大用戶等下游買方分別結(jié)算，出廠價格主要是根據(jù)天然氣供需形勢、上游供氣企業(yè)的盈利狀況進(jìn)行不定期調(diào)整，管輸價格則是按照成本加成原則確定，終端銷售（零售）價格由地方價格主管部門按照成本加成原則確定。2013年之后，按照先易后難的原則，國家發(fā)展改革委采取了"先非居民后居民""先增量后存量""邊理順邊放開"的實施步驟，逐步完成了天然氣產(chǎn)供儲銷價格形成機(jī)制的重建。一是考慮到我國天然氣對外依存度較高以及進(jìn)口天然氣價格與國際油價掛鉤，最初國家發(fā)展改革委建立了天然氣門站價格與油價掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制在國內(nèi)市場很難推行，后來這項政策不再執(zhí)行，取而代之的是價格浮動政策--政府管控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的管理辦法，在實際工作中主要是通過對價格浮動幅度的臨時干預(yù)來達(dá)到與現(xiàn)行市場條件相適應(yīng)的政策目標(biāo)。二是在2016年10月下發(fā)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格政策的通知》中規(guī)定，儲氣服務(wù)價格由供需雙方協(xié)商確定，儲氣設(shè)施天然氣購銷價格由市場競爭形成。三是國家發(fā)展改革委仍然直接決定天然氣管輸價格。2017年9月，國家發(fā)展改革委按照2016年10月印發(fā)的《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》重新核定了跨省管道的管輸價格，但是該管輸價格中不再包含儲氣費。

除了采用"看得見的手"對天然氣價格進(jìn)行管制以外，2014年至2017年期間，國家發(fā)展改革委還主導(dǎo)先后在上海市和重慶市建立了兩個天然氣交易中心，以"看不見的手"來推進(jìn)市場化定價，為供氣企業(yè)和用戶提供公開透明的交易平臺。截至2019年底，兩大交易中心交易量已經(jīng)突破600億立方米，約占全國天然氣消費量的20%。其中，管道氣交易量為540億立方米，LNG交易量為50億立方米，"液來氣走"、"南氣北上"、儲氣庫調(diào)峰等交易品種不斷涌現(xiàn)。上海石油天然氣交易中心"南氣北上"交易量超過3億立方米，管道氣合同外用氣競價成交超過8億立方米。但是，由于交易中心天然氣供應(yīng)商較少，而需求方較多，導(dǎo)致現(xiàn)貨交易中掛牌交易多、市場化競爭性價格的交易少。因此，由供需確定價格的初衷尚未得到完全體現(xiàn)。

二、天然氣價格體系存在的問題

我國現(xiàn)行的天然氣價格機(jī)制是在現(xiàn)有天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的，與我國天然氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的產(chǎn)供儲銷一體化結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，對我國天然氣產(chǎn)業(yè)與市場的健康、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極促進(jìn)作用。但是，也存在著諸多問題。

（一）門站基準(zhǔn)定價公式尚需完善

從近些年的實踐情況來看，門站基準(zhǔn)價定價公式存在的主要問題是低油價時折價系數(shù)過低導(dǎo)致門站基準(zhǔn)價過低，上游供氣方難以接受；高油價時折價系數(shù)過高又導(dǎo)致門站基準(zhǔn)價過高，下游用氣方（包括城市燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶）難以接受。定價公式的不完善，導(dǎo)致門站基準(zhǔn)價不能隨掛鉤能源價格的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

（二）對價格浮動政策的執(zhí)行存在爭議

供氣方、用氣方對價格文件精神有著不同的理解，從而導(dǎo)致雙方對價格浮動政策的執(zhí)行存在諸多爭議。以石油公司為代表的上游供氣方認(rèn)為冬季是消費旺季，價格理應(yīng)上浮；在目前推進(jìn)"煤改氣"的大背景下，夏季已不是消費淡季，文件要求的是"消費淡季適當(dāng)下浮"，在淡季不淡的情況下價格就不應(yīng)該下浮。而以城市燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶為代表的下游用氣方則認(rèn)為，國家對門站銷售價格實行"基準(zhǔn)價＋浮動幅度"的管理制度，根本要義就是允許旺季上浮，但同時必須執(zhí)行淡季下浮，全年平均價格保持在基準(zhǔn)價水平，如果只上浮不下浮，上游供氣方就是在濫用市場支配地位，不僅違背價格主管部門的文件精神，也違反國家《反壟斷法》。

（三）省網(wǎng)環(huán)節(jié)管輸價格仍然偏高

目前，在部分省份還存在省網(wǎng)加價過高的問題，從而導(dǎo)致跨省管道、省內(nèi)管道的管輸價格仍然偏高。我國天然氣供應(yīng)嚴(yán)重依賴進(jìn)口，進(jìn)口天然氣的供應(yīng)成本較高，在這種情況下如果不嚴(yán)格控制中間環(huán)節(jié)的價格，不僅會加重下游企業(yè)的銷售虧損，增加終端用戶的用能成本，還會影響我國天然氣的供應(yīng)保障能力。

（四）應(yīng)急儲氣設(shè)施建設(shè)和運營成本疏導(dǎo)難度大

2018年4月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》，要求地區(qū)政府要具備3天的儲氣能力、下游城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)要具備5%應(yīng)急儲氣能力。截至2020年底，全國29個省市自治區(qū)、直轄市、地方政府3天應(yīng)急儲氣任務(wù)完成超過23億立方米，約占地方政府3天儲備任務(wù)量的92%，已建成儲氣項目約200余個；城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)5%的應(yīng)急儲氣任務(wù)完成接近73億立方米，約占城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)任務(wù)量的60%，已經(jīng)建成儲氣項目約300余個，剩余40%的任務(wù)預(yù)計將在2022年前完成（根據(jù)部分省份官方資料統(tǒng)計），城市燃?xì)馄髽I(yè)5%的應(yīng)急儲備任務(wù)要想按期完成的難度較大。據(jù)了解，大部分天然氣應(yīng)急儲氣項目建設(shè)資金主要由城市燃?xì)馄髽I(yè)自籌，項目投資和運營費用大，回收期限長，經(jīng)濟(jì)效益差，企業(yè)的資金壓力較大。同時，目前尚無成熟的設(shè)施運營模式和可持續(xù)的盈利模式，很多項目一旦建成，在缺乏上游低價、可持續(xù)氣源的情況下，城市燃?xì)馄髽I(yè)的運營成本無法疏導(dǎo)，投資建設(shè)的積極性普遍不高。

（五）天然氣計量方式亟待轉(zhuǎn)變

首先，國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，長輸管線內(nèi)的天然氣多為"混合輸送"形態(tài)，以能量計價有利于解決不同來源、不同品質(zhì)天然氣入網(wǎng)難的問題，是推動油氣管網(wǎng)獨立、公平開放的必要條件。其次，以國際通行的"計量計價語言"與國際天然氣市場接軌和促進(jìn)天然氣國際貿(mào)易，這對形成統(tǒng)一有序的區(qū)域性天然氣市場具有重要作用，有利于我國打造國際油氣貿(mào)易中心，提升話語權(quán)。最后，長期以來，我國不同品質(zhì)的天然氣以體積計價體現(xiàn)不出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的定價原則，為一些不法商家提供了以次充優(yōu)和摻假的空子，不能有效保護(hù)消費者利益，還存在安全環(huán)保隱患。而以能量計價則能有效避免這一問題。同時，玻璃、陶瓷廠等大用戶對高熱值天然氣的穩(wěn)定供應(yīng)有強(qiáng)烈需求，愿意為高熱值天然氣付出高價，以能量計價能夠滿足他們個性化的消費需求。

三、建議

（一）過渡期內(nèi)保持門站價大框架不變

國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，天然氣市場化交易步伐加快，有助于優(yōu)化調(diào)整國內(nèi)天然氣定價機(jī)制，避免形成進(jìn)口天然氣到岸氣價與國內(nèi)門站氣價倒掛現(xiàn)象，并逐步形成國家放開進(jìn)口天然氣的門站銷售價格。但是，這一過程短期內(nèi)將無法實現(xiàn)，應(yīng)該有個過渡期。

由于過渡期內(nèi)以三大油為主的市場格局短期內(nèi)很難改變，因此為防止定價壟斷，對于涉及民生用氣以及進(jìn)口長協(xié)等氣量宜在短期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行政府參考價，且政府規(guī)定氣價加運輸費，即"基準(zhǔn)門站"價格。另一方面，對于有市場化基礎(chǔ)的氣源宜在過渡期內(nèi)嘗試放開市場價格，并在管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入的條件下自由協(xié)商運輸模式。

一是居民用氣維持現(xiàn)有"基準(zhǔn)門站"價格，實行輸氣方統(tǒng)一"包郵"模式（管制價格、管制運輸）。為保證價格最小程度波動，居民氣價可繼續(xù)采用現(xiàn)有門站定價方式，居民用戶的管輸由上游供應(yīng)企業(yè)負(fù)責(zé)，按照門站價與天然氣銷售企業(yè)結(jié)算、天然氣銷售企業(yè)再與國家管網(wǎng)集團(tuán)結(jié)算管輸費的方式，確保居民用氣價格沒有太大的波動。居民用氣繼續(xù)采用氣源方統(tǒng)一輸送模式，主要是考慮到民生保供問題，確保管輸環(huán)節(jié)不會出現(xiàn)管容分配或者調(diào)度問題。

二是非居民用氣的管制氣可由用戶自主選擇含管輸費的"門站價"模式或不含管輸?shù)?氣源價"模式（管制價格、放開運輸）。非居民用氣中仍實行政府定價的國產(chǎn)氣和進(jìn)口管道氣這部分氣量，用戶可自主商定上游氣源并向國家管網(wǎng)集團(tuán)預(yù)訂管容，也可采取天然氣銷售企業(yè)負(fù)責(zé)管輸?shù)哪Ｊ剑瑹o論哪種模式，氣源價加上到門站的管輸費應(yīng)不超過門站價上浮20%。在未來管輸服務(wù)中立的條件下，下游天然氣分銷價格形成兩種價格，即類似LNG國際貿(mào)易中的DES和FOB。對應(yīng)的管輸服務(wù)操作中也主要有兩種情況：一種是資源生產(chǎn)商購買管輸服務(wù)，另一種是終端分銷公司在采購資源的同時購買管輸服務(wù)。對于體量規(guī)模較小、氣源單一、缺乏上游議價能力的用戶，可以選擇維持現(xiàn)有的門站價格模式，直接以包含管輸費在內(nèi)的門站價格與三大油結(jié)算，三大油再以代輸?shù)姆绞脚c國家管網(wǎng)集團(tuán)進(jìn)行管輸費結(jié)算；對于體量規(guī)模較大、氣源組成多元化的用戶，可根據(jù)自身實際需求以及管容預(yù)訂能力，直接向上游供應(yīng)企業(yè)購買資源，并自行與國家管網(wǎng)集團(tuán)接洽安排管輸服務(wù)。

三是非管制氣市場化定價，實行"氣源價"+"管輸費"的模式（放開價格、放開運輸）。在國家管網(wǎng)集團(tuán)成立以前，非常規(guī)氣價格已經(jīng)采取市場化定價的模式，但礙于長期以來管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入尚未完全貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致上下游在進(jìn)行氣源買賣時仍舊存在一定的困難。盡管如此，相比于國產(chǎn)管道氣和進(jìn)口管道氣，上述非管制氣已經(jīng)擁有更好的市場化條件，進(jìn)口LNG、國產(chǎn)煤制氣等小規(guī)模市場化交易已經(jīng)在某種程度上為天然氣市場價格機(jī)制的形成做了鋪墊。

因此，對于氣化后的LNG、頁巖氣、煤制氣、煤層氣，建議氣源價格由買賣雙方協(xié)商確定，由國家管網(wǎng)集團(tuán)承擔(dān)代輸?shù)墓δ埽⑹杖∠鄳?yīng)的管輸費用。同時，鼓勵上下游用戶通過上海、重慶石油天然氣交易中心進(jìn)行上述品種天然氣的掛牌/摘牌，并為通過交易中心達(dá)成交易的氣量安排便捷的管輸服務(wù)，形成更有國際影響力的中國天然氣價格指數(shù)。

過渡期間上游市場主體較少，"X+1+X"的市場格局形成尚需時日，多元主體競爭供氣的態(tài)勢也沒有建立，因此上下游的交易主體和交易模式很大程度上會維持現(xiàn)有的局面，在此期間"門站價"模式可以更好地保證平穩(wěn)過渡。隨著市場化程度的推進(jìn)，上游供氣格局的打開，下游用戶會逐漸擁有更多的氣源選項，通過"氣源價"+"管輸費"模式選擇具有價格競爭力和良好服務(wù)水平的氣源企業(yè)的比例會穩(wěn)步上升，并最終向更徹底的市場化交易過渡。

（二）加快發(fā)展并形成天然氣區(qū)域市場中心

根據(jù)歐美國家的經(jīng)驗，管網(wǎng)運營機(jī)制改革后天然氣區(qū)域市場中心將逐步形成（例如美國的得克薩斯州）。因此，可以肯定的是國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，中國天然氣區(qū)域市場中心將得到快速發(fā)展，在多主體、多渠道上游資源供應(yīng)的區(qū)域或管道交匯處，會很快形成區(qū)域性的天然氣市場中心，對于氣源銷售價格不受政府管制的天然氣，應(yīng)鼓勵在各區(qū)域市場中心集中交易，從中發(fā)現(xiàn)和重點建設(shè)可作為定價基準(zhǔn)點的國家級天然氣市場中心。

目前，我國有多個天然氣生產(chǎn)或消費比較集中的地區(qū)，交易規(guī)模大，因此可以考慮在氣源多、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、配套條件好的省份率先試點建設(shè)競爭性市場。考慮各省的管網(wǎng)條件和資源條件，作為天然氣交匯樞紐的京津冀地區(qū)可以參考美國經(jīng)驗建設(shè)大區(qū)制的天然氣交易樞紐，而作為主要天然氣消費區(qū)的廣東省和浙江省可以參考?xì)W洲經(jīng)驗建設(shè)虛擬交易樞紐試點，形成國際可接受的市場化價格指數(shù)。這也將對全國天然氣價格改革起到引領(lǐng)作用，為全國天然氣市場化改革路徑進(jìn)行有價值的探索。

但是也要看到，無論是在天然氣工業(yè)結(jié)構(gòu)上還是市場所處發(fā)展階段上，我國與天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家都存在很大的區(qū)別，這決定了在中國發(fā)展天然氣區(qū)域市場中心將是一項長期任務(wù)，什么時候市場中心發(fā)現(xiàn)價格的功能可以取代政府定價，中國天然氣價格市場化改革的任務(wù)才算完成，此時發(fā)展天然氣金融市場的條件也就成熟了。

（三）合理實施季節(jié)性差價政策

建議嚴(yán)格執(zhí)行冬季消費旺季價格上浮、夏季消費淡季價格下浮政策。但上浮的幅度和下浮的幅度是不對稱的，上游供氣企業(yè)通過冬季上浮增加的收入應(yīng)大于夏季下浮減少的收入，其差額應(yīng)該能夠彌補(bǔ)其儲氣調(diào)峰成本。建議由政府價格管理部門按照上述思路制定冬夏季峰谷氣價，對于執(zhí)行"基準(zhǔn)價＋浮動幅度"管理辦法的天然氣，規(guī)定冬季價格上浮幅度和夏季價格下浮幅度。

（四）積極探索儲氣設(shè)施成本疏導(dǎo)機(jī)制

一是要區(qū)分不同地區(qū)、不同用氣結(jié)構(gòu)特點，建立上、中、下游合理分擔(dān)的儲氣成本疏導(dǎo)機(jī)制，鼓勵地方政府積極探索、試點實施儲氣調(diào)峰價格傳導(dǎo)機(jī)制，穩(wěn)定城市燃?xì)馄髽I(yè)和獨立運營儲氣企業(yè)的投資預(yù)期，提高儲氣設(shè)施建設(shè)的積極性。二是國家明確規(guī)定儲備氣收儲價格按居民和民生用氣價格執(zhí)行，并要求天然氣上游企業(yè)保證儲備氣氣源供應(yīng)。特別是對于中西部不具備建設(shè)地下儲氣庫、LNG儲罐建設(shè)和運營成本較高的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)貼支持，避免出現(xiàn)大量城市燃?xì)馄髽I(yè)運營難以為繼的問題。

（五）循序漸進(jìn)推行能量計價方式

一是計價方式改革涉及多個政府部門和市場主體，需做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；二是企業(yè)將大幅增加能量計量的管理工作，重新培養(yǎng)專業(yè)計量隊伍，居民用戶多年形成的以體積計價的消費習(xí)慣固化，需要過渡期適應(yīng)；三是我國與能量計量相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)體系尚有缺失，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章還需與國家法律進(jìn)一步配套；四是相關(guān)測量技術(shù)和測量方法研究、計量基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)、計量儀表和設(shè)備研發(fā)應(yīng)用、技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化尚需加強(qiáng)。

（本文不代表任職公司，僅代表個人觀點）